2017年7月26日 星期三

五之三:環評法爭議多,應考慮恢復聽證會

 環評該不該審查土地徵收,出現審查不一致的情形。
應考慮恢復聽證會。(攝影/朱淑娟)


環評法才32條,但一半的條文都出現爭議,23年來環評法的母法總共修了三次:1999年一次、2002年兩次,最重要的一次修訂在20021217日,修正第12條,原來二階環評應舉行「聽證會」,被改成「公聽會」。

一字之差,天差地遠,聽證會有法律授權,針對關鍵議題由各方代表充分辯論,並做成記錄,日後行政機關如何裁量這些意見,採納與否都必須有所說明。但公聽會多半只是跑程序,形式重於實質。

 20021217日,環評法第12條修正
 目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內,應會同主管機關、
 委員會委員、其他有關機關,並邀集專家、學者、團體及當地居民,
 進行現場勘察並舉行公聽會,於三十日內作成紀錄,送交主管機關。


環保署修法的理由是,二階環評的聽證程序,性質、目的跟《行政程序法》規範的聽證不同。這種理由有待商榷,因為目前國內法令中有完整聽證依據的,就是200112月實施的《行政程序法》,而環保署在行政程序法實施後次年,就修法取消二階環評聽證會,明顯有逃避聽證之嫌。

如今環評爭議愈來愈大,環評委員會的公正性及專業度都受到質疑,一個委員會就能給開發案定生死嗎?環保團體提出的要求都合理嗎?恐怕也未必。

基於以下理由,應重新評估恢復聽證會。

一、環評的公民參與不足

環評的核心精神是「程序透明、民眾參與、程序正義」,但民眾在環評會中的參與卻受到很大的限制,只能單向發言三分鐘,不能參與討論,意見是否被採納,環評委員也不必說明。中央的環評會還算好的,地方的參與規則不一,多數縣市連進場都很困難,而且限制不得錄音錄影。

沈世宏任內還自創「延續會議」這個名詞,本來會議都是第一次、第二次這種算法,但之後就有「第一次會議第幾次延續會議」的名稱。而這不只是次數的算法而已,而是另一種限制公民參與的設計。

一般環評審查的流程如下:先由開發單位簡報、之後民眾發言、機關發言、環評委員發問。如果第一次會議開到民眾發言結束,第二次變成「延續會議」的話,就會延續第一次的會議流程,也就是從機關發言開始往下走。而此時民眾被限制不能進場,最重要的後半段就無法參與了。

而每一場環評會的最後都有一個「閉門會議」,就算可以待到這個時候,但民眾及開發單位要離席,無法參與完整討論。

二、環評審查標準不一致

環評法第4條提到,環境影響評估應審查的範圍包括:生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態。但不同委員對這一條的認知並不一致,最常見是涉及土地徵收的開發案,就經常出現審查標準不一的情形。

 環評法第4條:
 環境影響評估,指開發行為包括生活環境、自然環境、社會環境 
 及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍公開說明及審查。


有的環評委員認為,土地徵收跟生活環境、社會環境及經濟環境有關,是環評應該審的項目。有的則認為,環評法沒這麼偉大什麼都要管,只要限縮在末端的污染排放就好,土地徵收則應該交由內政部把關。

從以下兩個例子,可看出審查標準不一的情形。

前苗栗縣長劉政鴻推動的「後龍科技園區」,已經開3次專案小組審查會、而且初審都過了,一位環保署承辦人員覺得奇怪為什麼居民都沒來,200939日環評大會前夕主動發文給灣寶里里長,居民才知道家要被徵收了,當天300多人來環保署抗議,環評委員聽了居民的意見後,認為區內有五成以上的私有地,苗栗縣政府應該跟人民好好溝通,最後退回重審。

有了這個轉折,居民才有機會繼續抗爭,此案最後在內政部區委會被否決,並不是環評會。所以環評委員大可不必自我限縮,既然涉及土地徵收,基於保障人權,最起碼應該通知居民到場表達意見。

但另外一個案子「台南鐵路地下化」就沒這麼幸運了。此案19968月通過環評審查,之後交通部修正路線將地下鐵軌東移,並提環差變更,20106月審查通過。這一變更導致原鐵路東側400多戶民房需拆除,居民控告環保署及交通部,此案對居民生活影響巨大,符合環評法施行細則第38應重做環評的規定。

 環評法施行細則第38條,以下情形應重做環評:
 一、計畫產能、規模擴增或路線延伸10%以上者
 四、計畫變更對範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象
 ,有加重影響之虞者。


2014113日台北高等行政法院開庭時,環保署綜計處副處長洪淑幸說,土地徵收要由土地徵收主管機關衡量,並非環評委員可以介入審查。最後法院判決居民敗訴。但此案也留下一個爭議,地下化的路線因為東移,造成東側400多戶居民,從原本不必徵收變成被迫遷,這麼多人的人生一夕遽變,為什麼不符合「對範圍內的保護對象,有加重影響之虞」呢?

三、環評委員的代表性受質疑

環評委員有21位,14位專家學者、7位官方代表。官方代表除了環保署長、副署長、還有5位機關副首長,平常他們都請代表列席,並未實質參與審查,但一遇到行政院支持的案子,就會突然全員到齊變投票部隊。

14位學者委員也是由環保署長任命,7位官方代表,再取得4位學者支持,就能過半數通過。這種委員會組成,等於確保政府支持的案子暢通無阻。

而環評委員對自己的角色認知也不盡相同,有的認為每次審查只領出席費2千元,何德何能擔負一個案子能不能通過的重責大任?只要提出專業意見就算盡職了。有的委員卻連這個都做不到,甚至連環說書都不看。有的即使想多管一點,但環說書資料龐雜,也沒辦法驗證資料的真偽。凡此種種,環評會要做出公正客觀的審查,已經愈來愈困難。

此外,隨著社會對環評審查的關注度愈來愈高,多數委員都避免表態贊成或反對,環評會的討論也愈來愈沒有火花。為了不讓委員為難,環保署會預擬結論,由召集人主導,如果沒有太多反對意見,稍做修改後就做成決議。

修正版的聽證會---專家會議

沈世宏任內自創「專家會議」的程序,可說是修正版的聽證會。當環評審查過程中出現某個爭議的專業議題,例如地下水、斷層、健康風險。這時環評審查先暫停,由業者、環團、目的事業主管機關三方推薦專家,針對這個議題深入辯論。得到初步結論後,再納入環評會給委員做參考。

專家對專家,辯論起來就非常精彩,不像環評委員的組成是各領域的專家只有一位,而且環評是合議制,個別委員的意見最後只會變成環保署長綜合考量的一環,導致許多爭議無法進一步辯論,專家會議則可以。

運用專家會議最成功的案例,是台南永揚掩埋場案。此案環評是由台南縣審查通過的,事後爭議難解時,2009年居民到環保署抗議,沈世宏決定舉行專家會議,針對場址有沒有地下水、斷層,由三方推薦專家討論。

經過將近一年、10次會議,最後專家會議做出結論,證實永揚場址有地下水、有斷層。一周後,台南高等法院判決永揚偽造環說書有罪,台南市政府最後撤銷永揚的環評結論,成為第一個由行政機關撤銷環評的案例。

之後許多爭議案件也採用專家會議,例如中科三期、林園三輕擴廠、國光石化等等。並不是每一次都像永揚案這麼成功,有時專家會議即使證明影響很大,但最後還是照過不誤,特別是行政院指示非過不可的案子。

不過這是在環評委員會之外,一個可能出現專業討論的場域,很可惜20143月沈世宏下台後,這個制度就沒有繼續推動。

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