2017年7月26日 星期三

五之一:環評,為何離正義愈來愈遠?

 20175月,環保署依行政院長林全指示,提出多項環評修法
,環保團體抗議,放寬環評讓環保倒退嚕。(攝影/朱淑娟)


文‧朱淑娟 2017.7.26


前言

環評法實施23年來,爭議愈來愈多,當年想藉環評法實現的環境正義,也彷彿愈來愈遙遠。政府、業者、民間都對這部法不滿意,隨著台灣經濟不見起色,環評更被指為「經濟的絆腳石」,欲去之而後快。

開發業者不滿環評審查程序冗長、污染防治要求太嚴苛、審查時不但可以要求變動開發計畫、甚至擁有至高無上的否決權。

環保團體也不滿意,認為政府一再向經濟妥協,導致環境愈來愈惡劣,天災頻傳,國土愈來愈脆弱,環評卻反其道而行一再放寬。

 環評法第一條:
 為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,藉以達成環境保護之目的,特制定本法。


當年立法時,期待環評發揮預防及減輕開發破壞環境的功能,但如今環評卻變成社會衝突的焦點。如何化解?本文分析環評制度的諸多問題,並提出改變的建議,期待環評制度能回歸初衷,找回它該有的功能。

放寬環評,無助於建構有效率的環評

201758,行政院長林全接受彭博社專訪時,點名「環境影響評估」是造成投資不確定性的主因之一。一周後,環保署長李應元舉行記者會,提出多項環評法子法、法規命令修正,強調要「建構明確、有效率的環評制度」。於是,爭議多年的環評制度,又來到重要的修訂關卡。

而此時正好行政院提出「前瞻基礎建設計畫」,立法院75三讀通過,未來8年編列8400元推動多項建設,民間質疑前瞻計畫舉債卻浮濫編列,林全則承諾,未來這些計畫應做環評的,一定要通過環評才會施作。

於是,環評又兼負把關前瞻計畫對環境衝擊的重責大任。然而這次修法,卻反而放寬了許多規定,引發以下幾點爭議:

一、都市計畫區蓋集合住宅、都更免環評,環境敏感區開發無法把關

依現行規定,集合住宅、都更只要位於國家公園、自來水保護區、山坡地、特定農業區等敏感地區,一定規模以上要做環評。

環保署提出的修正是,以上應做環評的規定完全排除「都市土地」,未來在都市計畫區蓋集合住宅、都更,不管蓋在哪裏都不用環評。目前在國家公園、水源保護區、山坡地等敏感區,就劃了許多都市計畫區,因為區位敏感,開發困難,一旦取消環評,環境敏感區的開發將長驅直入。

環保署取消環評的理由是「都市計畫審議項目與環評有重疊」,為強化行政效率才會取消。但都計、環評任務不同,選擇的委員專業也不一樣,都計審查的重點是都市計畫的合理性,環評則是著重在環境影響。

以「台南鐵路地下化」開發案為例,1996年、2009年兩度環評審查時,審查重點是環境影響,不是土地徵收,因此並沒有請被徵收戶到場表達意見,審查時也沒有考量土地徵收對人民的影響。

而此案2012年進入都市計畫審議時,引發最大的爭議正是土地徵收,並不是環境影響。可見環評、都計各有分工,並非環保署說的兩者審議有重疊。

而且,許多都市計畫區早年已編定,當時並無開發計畫,未來要開發時,只要應做環評的,就要送環評審查通過才能開發。

以「機場捷運A7站開發」為例,這個地區1970年就被編定為「林口特定都市計畫區」,直到40年後、2010年行政院才核定開發第一期,由內政部執行,且由內政部的都委會審查,球員兼裁判,直接就進入徵收審議程序。

依內政部2015年統計,目前編定的都市土地有435,總面積482,940公頃,散佈在國家公園、水源保護區、山坡地等敏感區。一旦在都市土地蓋集合住宅、都更都免環評,開發可能造成的環境衝擊,就失去了把關機制。

而過去編定都市土地時,台灣的天災並沒有這麼頻繁,環境破壞也沒有這麼嚴重,如今情況已不同,要求開發時應做環評,並不是要刁難業者,而是透過環評來預防及減輕未來的災害,對業者、民眾、環境都有利。

二、取消以挖填土石方認定是否應做環評,土方的環境影響無法把關

一個開發案挖填土石方量多寡,對開發當地的環境影響很大,包括挖填區的地質影響,以及施工期間載運土方車輛造成的空氣汙染,因此環評時針對土石方量會嚴格審查,如果土方量太大就不會通過環評,或被要求減量。現行規定,只要挖填土石方達到一定量以上就要做環評。

但環保署提出取消以挖填土石方認定要不要做環評的規定,理由是:「實際施工挖填量常與預估量不同,易產生爭議,所以取消環評」。不過,環評是事前審查,各種排放量、挖填量、用水、用電量本來就是預估的,而且業者通常會高估,導致環評許可量通常高於實際排放量。

還有一種情況,業者擔心土方量太大環評過不了,先降低量以求通過,事後如果超挖被發現了,就再提環差變更。環保署應追究這種違法行為,但卻反而用「預估與實際不同」的理由,取消土石方應環評的認定標準。

三、集水區開農路一定規模以下免環評,水庫淤積將更嚴重

在水庫集水區開農路,現行規定不論規模大小,一律要做環評,因為農路是造成水庫淤積的重大原因。行政院核定的「水庫集水區保育綱要」提到,水庫集水區治理的問題之一,就是「山區道路開發提高水庫集水區土地使用密度,每遇颱風暴雨,最脆弱的部分就是山區道路系統,造成水庫淤砂負擔。」

台灣水庫平均淤積三成,經濟部水利署每年編列大筆預算清淤,效果都有限,原因就是水庫集水區保育沒做好,清淤量永遠趕不上增加的淤積量,要求水庫集水區開農路應做環評,是為了減輕水庫淤積的風險。

然而,環保署卻要放寬集水區開農路,修正成「寬度未滿4公尺、長度未滿500公尺的農路免環評」,這將導致水庫淤積更加嚴重。其他放寬還有,台糖農地1公頃以下,只要農業單位同意,通通免環評。

有人說,即使放寬環評,還有其他法令可以把關,這是誤解了環評的功能,環評是在開發前「預防及減輕開發對環境的不良影響」,跟其他法令的核准、或事後違法處罰是兩回事,而且事前預防一定比事後損害治理更有效益。何況農委會基於支持農民的立場,有可能為集水區開農路把關嗎?

而此時環保署為什麼要修正這些行政命令?可以解決環評什麼問題?可以提升審查效率及公信力嗎?通通沒有說明,只看到不斷放寬而已。

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